Το ξέρετε ότι όταν ο Κώστας Σημίτης πήγε πρώτη φορά στο Μέγαρο Μαξίμου, συνοδευόμενος από τον στενό του συνεργάτη – τον αείμνηστο Νίκο Θέμελη, να αναλάβει πρωθυπουργικά καθήκοντα, τον υποδέχθηκαν μια δακτυλογράφος και ένας κηπουρός; Γνωρίζετε ότι κανένας έλληνας Πρωθυπουργός, από την επάνοδο της Δημοκρατίας το ’74, δεν διένειμε πρακτικά συνεδριάσεων του υπουργικού συμβουλίου στα μέλη της κυβέρνησης;

Στο εκδοτικό πόνημα που φέρει την υπογραφή των καθηγητών Κέβιν Φέδερστον (LSE) και Δημήτρη Παπαδημητρίου (Πανεπιστήμιο Μάντσεστερ) και κυκλοφορεί τώρα στα ελληνικά από τις εκδόσεις «Διάμετρος», με πρόλογο του καθηγητή Νίκου Αλιβιζάτου, τίθενται υπό τον μεγεθυντικό φακό πέντε Πρωθυπουργοί της χώρας, και ο τρόπος με τον οποίο οργάνωσαν τη διακυβέρνησή τους, κυρίως μέσα από το Γραφείο του Πρωθυπουργού, «φωλιά του θηρίου», όπως γλαφυρά το χαρακτηρίζουν οι συγγραφείς. Το βιβλίο επιγράφεται «Έλληνες Πρωθυπουργοί – Το παράδοξο της Εξουσίας» (στην αγγλική έκδοση «Prime Ministers in Greece – Τhe Paradox  of Power», Oxford University Press, 2015).

Στόχος τους, να αποτυπωθεί η εξέλιξη του κυβερνητικού πυρήνα, τα προτερήματα, οι αδυναμίες και τα μοιραία λάθη κατά την άσκηση της εξουσίας, που δεν κατέστησαν δυνατές πολλές από τις μεταρρυθμίσεις, υπεύθυνες στην ατέλεια τους – και με τη βούλα πια – για τον δρόμο των Μνημονίων και τη δεκαετή κρίση που τόσο ταλάνισε την Ελλάδα.

Πρωθυπουργοί (διοικητικά) απομονωμένοι, που αντί να βρουν σκληρούς δίσκους όταν μπαίνουν στο Μαξίμου – την καρδιά του συστήματος και να παίρνουν τη σκυτάλη για δουλειά, συναντούν άδεια γραφεία, και ξεκινούν από το μηδέν. Κάθονται πρώτη φορά στην καρέκλα του Μαξίμου, χωρίς να υπάρχει μόνιμο προσωπικό να τους υποδεχθεί και να τους συμβουλεύσει ως προς το δικαστικό κομμάτι της κυβερνητικής λειτουργίας. Δομούν το επιτελείο τους αποκλειστικά με μετακλητούς υπαλλήλους.

Συνιστά ίσως παγκόσμια πρωτοτυπία το γεγονός ότι από τις σχεδόν 250 θέσεις προσωπικού που διέθεταν το 2009 το Γραφείο Πρωθυπουργού, η Γενική Γραμματεία της Κυβέρνησης, και η Κεντρική Νομοπαρασκευαστική Επιτροπή, ούτε μια από αυτές δεν ήταν μόνιμη!

Με λόγια απλά, οι ηγέτες συναντούν με το «καλημέρα», το τεράστιο πρόβλημα της ασυνέχειας του κράτους, αναμετρώνται με λειτουργικές αδυναμίες, που τελικά καθιστούν αναποτελεσματική τη δική τους κυβερνητική πολιτική – τον σχεδιασμό, την εκτέλεση, την αξιολόγησή της.

Οι συγγραφείς τονίζουν ότι η Ελλάδα έχει να αντιμετωπίσει το εξής παράδοξο: κυβερνάται από Πρωθυπουργούς που απολαμβάνουν σπάνια συνταγματικά προνόμια, διαθέτει ηγέτες υπέρμετρα ελεύθερους και δυνατούς βάσει του Συντάγματος, οι οποίοι ωστόσο στην πράξη δεν έχουν ανάλογη επιχειρησιακή εμβέλεια. Η πολιτική πρακτική τους σκοντάφτει στην έλλειψη εμπιστοσύνης στο διοικητικό σύστημα «από κάτω» τους, και άρα σε κενό. Προσκρούει σε φέουδα και πατρωνίες. Και ποιο δίκτυο πατρωνίας μπορεί να επιθυμεί μεγαλύτερη θεσμοθέτηση, περισσότερο διοικητικό επαγγελματισμό στην καρδιά μιας κυβέρνησης;

Συμπέρασμα: κατακερματισμένες κυβερνήσεις, με μοναχικά κέντρα εξουσίας. Κανένα τμήμα του κυβερνητικού πυρήνα δεν είναι ικανό να ασκήσει αποτελεσματικό έλεγχο και συντονισμό. Υπάρχουν ακαμψίες που υπονομεύουν τη απόδοση του συστήματος.

Κανείς, σε τέτοιο επίπεδο άσκησης εξουσίας, δεν είναι εντελώς άμοιρος ευθυνών. Στο βιβλίο αναλύονται επιμέρους χαρακτηριστικά για το προσωπικό στυλ ηγεσίας, το «περιβάλλον» που επελέγη να πλαισιώσει τον εκάστοτε Πρωθυπουργό, τις προσπάθειες τους για καινοτομία. Τα πλην και τα κατά. Σταχυολογούνται κάποια από αυτά – απαιτείται κατανόηση, τα μάτια του «σήμερα» δεν είναι πάντα οι πιο δίκαιοι κριτές. Κανείς Πρωθυπουργός δε λειτούργησε σε ιστορικό κενό. Σε κάθε περίπτωση, η αλλαγή του μοτίβου διακυβέρνησης δεν υπήρξε διόλου εύκολη.

Κωνσταντίνος Καραμανλής

Στη δυσκολότερη και πιο ιδιαίτερη ίσως εποχή, το 1974, ο Καραμανλής δημιούργησε ένα καλούπι διακυβέρνησης, ιδανικό μόνο για τον ίδιο. Το διακύβευμα αποκατάστασης της Δημοκρατίας ήταν άμεσο και είχε εθνικό χαρακτήρα, αναφέρουν οι Φέδερστον και Παπαδημητρίου. Το στοίχημα για τον Καραμανλή ήταν εξόχως προσωπικό. Οι συνθήκες τον είχαν αναδείξει σε Primus Solus: ήταν ο «σωτήρας» που επέστρεψε για να επαναφέρει το δημοκρατικό πολίτευμα, με προσωπικό ρίσκο, ο ηγέτης πέρα και πάνω από τα κόμματα. Το σύστημα Καραμανλή μπορούσε να λειτουργήσει μόνο στη βάση μιας «ηρωϊκής ηγεσίας», υπό συνθήκες απόλυτης πολιτικής κυριαρχίας. Μνημειώδης είναι η τακτική σύμφωνα με την οποία επέπληττε ο ίδιος προσωπικά τον αρμόδιο υπουργό του για τις τιμές των ζαρζαβατικών στη λαϊκή αγορά.

Το Γραφείο του Πρωθυπουργού, παρά το ήθος και τον επαγγελματισμό που του προσέδωσε ο Πέτρος Μολυβιάτης, ήταν λιτό και μικρό σε σχέση με τα διεθνή πρότυπα, σε καμία περίπτωση δε μπορούσε να λειτουργήσει ως αντίβαρο στη δομική εξουσία της γραφειοκρατίας και των υπουργικών ελίτ. Μπορεί η θεσμική απομόνωσή του στην κορυφή της κυβέρνησης να του στερούσε πολύτιμα μέσα για την άσκηση των καθηκόντων του, πρόσφερε όμως στον Καραμανλή μια ηγετική αύρα, την οποία και απολάμβανε και χρειαζόταν.

Κατά την άσκηση των καθηκόντων του στα πρώιμα στάδια της Μεταπολίτευσης, ο Καραμανλής ήταν άλλωστε αδύνατον να βασιστεί στις προϋπάρχουσες δομές της Χούντας, για την υποστήριξη του έργου του. Το υπουργείο Προεδρίας της Κυβέρνησης, το οποίο ιστορικά διατηρούσε κεντρικό ρόλο στον συντονισμό της κυβερνητικής πολιτικής, είχε καταργηθεί τον Σεπτέμβριο του 1973, στο πλαίσιο της νέας «Προεδρικής Δημοκρατίας» που εγκαθίδρυσε η Δικτατορία. Ως αποτέλεσμα, πολλές από τις υπηρεσίες του, όπως η Διεύθυνση του Γραφείου του Πρωθυπουργού, υπήχθησαν άμεσα στον Πρωθυπουργό. Φοβούμενος μην ταυτιστεί με δομές στενά συνδεδεμένες με τους συνταγματάρχες, ο Καραμανλής ανέθεσε την εποπτεία των υπηρεσιών αυτών, όπως και την πολιτικά ευαίσθητη ΕΥΠ, στον Γεώργιο Ράλλη, έμπιστο συνεργάτη του από τη δεκαετία του ‘50. Ο Ράλλης έπαιξε καθοριστικό ρόλο στην αναμόρφωσή τους, αρχικώς ως υπουργός παρά τω Πρωθυπουργώ, και ακολούθως ως υπουργός Προεδρίας της Κυβερνήσεως.

Ανδρέας Παπανδρέου

Ο «Ανδρέας» άλλαξε πάρα πολλά, όχι όμως και το μοντέλο διακυβέρνησης που προανήγγειλε η θριαμβευτική του νίκη το ‘81. Το αρχικό «θέλω» του για τη δημιουργία ενός ισχυρού Γραφείου Πρωθυπουργού, στα πρότυπα του αμερικανικού Λευκού Οίκου, δεν ευοδώθηκε, σημειώνουν οι συγγραφείς. Είναι σχεδόν βέβαιο ότι η επιστημονική του κατάρτιση και η εμπειρία του στις Ηνωμένες Πολιτείες, τον είχαν επηρεάσει: ο Παπανδρέου ήταν ενήμερος ως προς την αναγκαιότητα ενός καλύτερα οργανωμένου κυβερνητικού πυρήνα. Ο χαρακτήρας του είχε άλλη γνώμη.

Είναι ενδεικτικό ότι ο ίδιος έδωσε στον νομικό του σύμβουλο Γιώργο Κασιμάτη μόλις δυο μέρες για να συντάξει τον σχετικό νόμο, βάσει του οποίου το Γραφείο του Πρωθυπουργού αναβαθμιζόταν σημαντικά σε κόμβο παροχής συμβουλών στον ηγέτη, αλλά και σε εργαλείο για τον συντονισμό και την καθοδήγηση της Κυβέρνησης. Ο νόμος πέρασε εύκολα από τη Βουλή, έμεινε όμως εν πολλοίς στα χαρτιά.

Ο Παπανδρέου αυτοσχεδίαζε σε μεγάλο βαθμό, στηριζόταν στην ηγετική του αύρα, είχε αναγάγει την άσκηση εξουσίας σε προσωπική του υπόθεση. Τον συνάρπαζε η μεγάλη εικόνα, έβλεπε την Πολιτική σαν πάλη με συστημικές διαστάσεις, και σαφώς αποστρεφόταν τις θεσμοθετημένες διαδικασίες λήψης αποφάσεων.

Είναι ενδιαφέρον ότι στο υπουργικό συμβούλιο του 1981, ο Παπανδρέου ήταν ο μόνος που διέθετε προηγούμενη κυβερνητική εμπειρία. Ο εξαιρετικά σφιχτός εναγκαλισμός μεταξύ κυβέρνησης και κόμματος προκαλούσε επιπλοκές. Ασυνήθιστο για δυτική Δημοκρατία, κομματικά στελέχη του ΠΑΣΟΚ χωρίς υπουργικά χαρτοφυλάκια συμμετείχαν στις συνεδριάσεις του Κυβερνητικού Συμβουλίου με σκοπό να προωθούν  κομματικές ατζέντες.

Το αίτημα για συλλογικότητα ήταν μάλλον αόρατο για τον Πρωθυπουργό, σε ό, τι αφορά το υπουργικό συμβούλιο και τα όργανα του. Ηταν αποφασισμένος να εδραιώσει την κυριαρχία του απέναντι στους εσωκομματικούς του αντιπάλους, στον βωμό αυτό θυσίασε και το νέο μοντέλο διακυβέρνησης που ευαγγελίστηκε.

Αίσθηση προκαλεί ότι οι Φέδερστον και Παπαδημητρίου παρουσιάζουν τον Παπανδρέου, παρά τη δημόσια εικόνα εξωστρέφειας και αυτοπεποίθησης, ως πρόσωπο με ανασφάλειες. Παράμετρος που – πάντα κατά την κρίση τους – εξηγεί σκληρές αποφάσεις από μέρους του. «Δεν εμπιστεύομαι κανέναν, ούτε καν τον εαυτό μου», είχε εκμυστηρευθεί μια εποχή στον γιο του Γιώργο.

Γεγονός είναι πάντως ότι ο Παπανδρέου ηγήθηκε, ειδικά κατά τις δυο πρώτες θητείες του, ενός ιδεολογικά ανομοιογενούς κόμματος, στο οποίο ο φραξιονισμός ανθούσε. Υπό το πρίσμα αυτό, μπορεί ίσως να γίνει κατανοητή η έλλειψη θεσμοθέτησης και συνοχής που χαρακτήρισε τις κυβερνήσεις του ΠΑΣΟΚ: ήταν αντανάκλαση της εικόνας που επικρατούσε στο κόμμα.

Κωνσταντίνος Μητσοτάκης

Πέραν του Κωνσταντίνου Καραμανλή, κανένας Πρωθυπουργός της Μεταπολίτευσης δεν ανέλαβε καθήκοντα διαθέτοντας την πείρα του Μητσοτάκη. Δεν ήταν τόσο η διάρκεια της πρότερης υπουργικής του θητείας, όσο το ιστορικό εύρος της πολιτικής του σταδιοδρομίας, από τη δεκαετία του ‘40.

Οι συγγραφείς αναγνωρίζουν στον Κωνσταντίνο Μητσοτάκη καθοριστικές παρεμβάσεις στον τρόπο λειτουργίας της κυβερνητικής επιτροπής και του υπουργικού συμβουλίου, με την υιοθέτηση νέου κανονισμού που εκσυγχρόνισε το πλαίσιο λειτουργίας του, και με τακτικές συνεδριάσεις. Πρωτοπόρο, τον χαρακτηρίζουν οι συγγραφείς, καθώς λειτούργησε πιο κοντά στο γράμμα και το πνεύμα του Συντάγματος.

Του πιστώνουν, παρόλα αυτά, ότι η εποπτική και συντονιστική δράση του ως Πρωθυπουργού μέσα στον κυβερνητικό πυρήνα παρέμεινε άτυπη και επί προσωπικής βάσης. Οτι δεν κατέβαλε προσπάθεια να αναμορφώσει το Γραφείο του Πρωθυπουργού, μολονότι μάλιστα στη δική του θητεία υπήρξε μεγαλύτερο παρά ποτέ.

Ο Κωνσταντίνος Μητσοτάκης κινήθηκε ανάμεσα στην παράδοση και την καινοτομία. Σε ό,τι αφορά τη συγκρότηση του Γραφείου του Πρωθυπουργού, ακολούθησε πιστά τα πρότυπα της ελληνικής πολιτικής κουλτούρας εντός της οποίας γαλουχήθηκε επί δεκαετίες. Όπως όλοι οι πολιτικοί «πατριάρχες», έτσι και κείνος απαιτούσε από το επιτελείο του εμπιστοσύνη και απόλυτη αφοσίωση στο πρόσωπο του. Δεν ήταν έκπληξη – παρότι έγινε αντικείμενο επικρίσεων – τον Απρίλιο του 1990 η τοποθέτηση της Ντόρας Μπακογιάννη ως επικεφαλής στο Γραφείο του Πρωθυπουργού. Η ίδια ήταν επικεφαλής του Ιδιαίτερου Γραφείου του από το 1978, ενώ είχε ηγηθεί των προεκλογικών εκστρατειών της Νέας Δημοκρατίας τόσο το 1989 όσο και το 1990.

Ο Μητσοτάκης προτιμούσε να ασκεί προσωπικό έλεγχο, ήταν παρεμβατικός στην κρατική μηχανή. Το ηγετικό του προφίλ αντανακλούσε σε μεγάλο βαθμό το «πολιτισμικό ρεπερτόριο» της μακράς διαδρομής του. Ηγέτης με εξαιρετική αυτοπεποίθηση, θεωρούσε χρέος του να ηγείται της κυβέρνησης από την πρώτη γραμμή. Όταν, μεταξύ άλλων, ο υπουργός του Γιώργος Σουφλιάς πήρε αναρρωτική άδεια  τον Οκτώβριο του 1990, τον αντικατέστησε ο ίδιος, επί 10 μήνες.

Κώστας Σημίτης

Ο «νικητής» αυτής της άτυπης αναμέτρησης, ως ο πλέον διαχειριστικά επαρκής Πρωθυπουργός της Μεταπολίτευσης, κατά τους Φέδερστον και Παπαδημητρίου. Χωρίς αμφιβολία, αναφέρουν, ο Σημίτης δημιούργησε το ισχυρότερο και πιο αποτελεσματικό Γραφείο του Πρωθυπουργού στη Μεταπολίτευση. Η εσωκομματική βαβέλ του ΠΑΣΟΚ τον οδήγησε σε «προσεκτική διαχείριση», γεγονός που είχε αναπόφευκτες συνέπειες στη λειτουργία του Γραφείου, ιδιαίτερα όταν προέκυπταν διαφωνίες μεταξύ συμβούλων και υπουργών.

Ούτε ο Κώστας Σημίτης, πάντως, κατάφερε να ξεφύγει από την κατάρα της έλλειψης εμπιστοσύνης, κάτι που τον οδήγησε σε αριθμητικά μικρό Γραφείο Πρωθυπουργού σε σχέση με άλλες συγκρίσιμες ευρωπαϊκές χώρες, σε σφιχτά δεμένη και «κλειστή» ομάδα, μακριά από τα πρότυπα της γερμανικής καγκελαρίας ή της Ντάουνινγκ Στρητ. Κινήθηκε τελικά κοντά στο ολλανδικό μοντέλο, κι αυτό προσαρμοσμένο ώστε οι υπηρεσίες που υπόκεινται στον Πρωθυπουργό να μην οδηγούν στη δημιουργία ανεξάρτητου υπουργείου.

Έχοντας περάσει αρκετά χρόνια στη Γερμανία ως καθηγητής, ο Σημίτης φημιζόταν για τη θεσμική του προσήλωση. Στο πλαίσιο αυτό, ανέστησε και το υπουργικό συμβούλιο, αποκεντρώνοντας παράλληλα πολλές από τις διαδικαστικές και χρονοβόρες αρμοδιότητες του – υπογραφές, υπογραφές, υπογραφές. Οι 175 συνεδριάσεις του κατά τη θητεία του, αντιπροσωπεύουν τη μεγαλύτερη περίοδο παρατεταμένης δραστηριοποίησής του στη Μεταπολίτευση. Σημαντική ήταν και η ενεργοποίηση των συλλογικών κυβερνητικών οργάνων, με τον Πρωθυπουργό να προεδρεύει προσωπικά στην Κυβερνητική Επιτροπή, το ΚΥΣΕΑ, και την Επιτροπή για τον Συντονισμό της Προετοιμασίας των Ολυμπιακών Αγώνων.

Οι συγγραφείς εντοπίζουν αρκετή δόση «ειρωνείας» στην περίπτωση Σημίτη: διότι ο διοικητικά αποτελεσματικότερος Πρωθυπουργός είχε μπλοκάκι. Αρκετά από τα υπουργικά στεγανά παρέμειναν, ενώ το εύρος του κεντρικού ελέγχου της κυβερνητικής μηχανής ήταν περιορισμένο. Ο κατά τα άλλα σύγχρονος κυβερνήτης συμβουλευόταν το χειρόγραφο σημειωματάριο του, για να υπενθυμίζει στους υπουργούς του τις συμπεφωνημένες δράσεις.

Κώστας Καραμανλής

Οι συγγραφείς του καταλογίζουν ότι δεν κατόρθωσε να μετουσιώσει την εξαιρετικά υψηλή δημοφιλία του σε αποτελεσματική κυβερνητική πολιτική. Αν και πολύ νεότερος από τους προκατόχους του, Μητσοτάκη και Σημίτη, ο Καραμανλής ως Πρωθυπουργός – σημειώνουν –  δε διέθετε ούτε διοικητικό ακτιβισμό, ούτε στοχοπροσήλωση σε συγκεκριμένο πολιτικό πρόγραμμα. Ο ίδιος δεν ήταν συγκεντρωτικός Πρωθυπουργός, δεν υπήρξε «στρατηγός». Η ερμηνεία που προσέδωσε στο αξίωμα του ήταν μοναδική στη Μεταπολίτευση, καθώς δεν τον κινητοποιούσαν οι πολιτικές συγκρούσεις του παρελθόντος. Σε κάθε περίπτωση το προφίλ του ήταν πιο κοντά σε αυτό ενός προεδρεύοντα. Το πεδίο ελευθερίας που παρεχώρησε στους υπουργούς του δεν είχε προηγούμενο. Το Γραφείο του Πρωθυπουργού υποβαθμίστηκε, οι μηχανισμοί ελέγχου και συντονισμού της Κυβέρνησης χαλάρωσαν. Ο Καραμανλής δεν αναζήτησε έναν νέο Θέμελη. Αντιθέτως, παρεχώρησε μεγάλες αρμοδιότητες στον -υπουργό- Θόδωρο Ρουσόπουλο, αρχικώς στον επικοινωνιακό σχεδιασμό της κυβέρνησης και τη διαχείριση της εικόνας του Πρωθυπουργού. Δεδομένης της έλλειψης συντονισμού της κυβερνητικής μηχανής, οι αρμοδιότητες Ρουσόπουλου επεκτάθηκαν και σε άλλα πεδία. Και υπουργός, και επιτελάρχης στο Μαξίμου. Δεν είχε ξαναγίνει.

Ο Καραμανλής περιθωριοποίησε το υπουργικό συμβούλιο και το Γραφείο του Πρωθυπουργού. Ενώ μάλιστα επέτυχε να φτιάξει ένα μικρό σχήμα υπουργών, το χρησιμοποίησε λιγότερο από κάθε άλλον (μοναδική εξαίρεση, ο άρρωστος Ανδρέας Παπανδρέου, κατά την τρίτη θητεία του). Του αρκούσε η γνώμη των υπουργών του, στους οποίους αναγνώριζε την πρωτοκαθεδρία στους τομείς ευθύνης τους. Βασίστηκε στην αρχή της διάχυσης της ευθύνης, η οποία είχε ως συνέπεια τη δυσλειτουργία του κυβερνητικού πυρήνα – κρίνουν οι Φέδερστον και Παπαδημητρίου.

Ανέδειξε την Κυβερνητική Επιτροπή σε ατμομηχανή της Κυβέρνησής του. Ήταν εμφανής η προσπάθεια του περισσότερο προς αναζήτηση συναινέσεων  ανάμεσα στους υπουργούς του, παρά η υπόδειξη ξεκάθαρης γραμμής κυβερνητικής πολιτικής. Το στυλ του Καραμανλή φαινόταν να οξύνει αντί να μετριάζει τη φυγόκεντρη δυναμική του κυβερνητικού πυρήνα. Ενώ τα υπουργικά φέουδα ανθούσαν, ο Πρωθυπουργός απομονωνόταν και γινόταν όλο και πιο ευάλωτος.

ΥΓ 1: Αξίζει να σημειωθεί ότι αμφότεροι οι συγγραφείς παρείχαν συμβουλές στον Γιώργο Παπανδρέου, κατά την Πρωθυπουργική θητεία του, για θέματα λειτουργίας του κυβερνητικού πυρήνα. Στο βιβλίο γίνεται αναφορά στη διαδικτυακή πλατφόρμα του opengov.gr  καθώς και το πρόγραμμα «Διαύγεια».

ΥΓ 2: Οι συγγραφείς στηρίχθηκαν σε βιβλιογραφία, κυβερνητικές πράξεις αλλά και σε προσωπικές συνεντεύξεις.

Ακολουθήστε το Protagon στο Google News